Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung

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Zertifikat "audit berufundfamilie"


Inhaltsbereich: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung

Nachlese zu "Vouchers, contracting-out and performance standards: Market mechanisms in active labor market policy"

Funktionierende Leistungsmessung ist Grundvoraussetzung für den effektiven Einsatz von Marktmechanismen in der Aktiven Arbeitsmarktpolitik

Leistungsmessung, Eigenverantwortung und die Vermeidung von Fehlanreizen und Mitnahmeeffekten waren die Kernthemen eines wissenschaftlichen Workshops am IAB zu Marktmechanismen in der Aktiven Arbeitsmarktpolitik (AAMP). Der Workshop zeigte positive Effekte der Einführung von Marktmechanismen in die aktive Arbeitsmarktpolitik auf, verwies aber auch auf substanzielle Risiken. Deutlich wurde, dass ein effizienter Einsatz von Marktmechanismen eine effektive staatliche Maßnahmenzuweisung, Leistungsmessung und Erfolgskontrolle erfordert, um Fehlsteuerungen und unerwünschte Nebenwirkungen zu vermeiden.

Aufbauend auf internationalen Vorbildern nutzt die AAMP in Deutschland inzwischen in großem Umfang Marktmechanismen wie Gutscheinlösungen und die Beauftragung privater Dienstleister. Die Förderung der beruflichen Weiterbildung erfolgt seit 2003 über die Ausgabe von Bildungsgutscheinen, die Arbeitslose bei privaten Weiterbildungsanbietern einlösen können. Im Jahr 2008 wurde für Ältere ab 50 Jahren mit mehr als zwölfmonatigem Arbeitslosengeldanspruch ein Eingliederungsgutschein über die Gewährung eines zeitlich begrenzten Lohnkostenzuschusses an Arbeitgeber eingeführt, der für seit mindestens zwölf Monaten beschäftigungslose Ältere sogar eine Pflichtleistung darstellt. Die Arbeitsvermittlung wird durch private Vermittler über den Einsatz von Vermittlungsgutscheinen und die Beauftragung Dritter ergänzt.

Der Einsatz von Marktmechanismen soll die Eigenverantwortung stärken, sowie Effizienz und Flexibilität erhöhen. Ein effizienter und zielgerichteter Einsatz von Marktmechanismen erfordert aber für alle beteiligten Akteure anreizkompatible Vertragsstrukturen sowie eine funktionierende Leistungsmessung. Wissenschaftlich sind diese Fragestellungen für Deutschland bisher wenig erforscht. Aus diesem Grund veranstaltete das IAB am 24. und 25. Oktober 2008 in Kooperation mit Bernd Fitzenberger (Albert-Ludwigs-Universität Freiburg), dem DFG-Schwerpunktprogramm "Flexibilisierungspotenziale bei heterogenen Arbeitsmärkten" und dem "Labor and Socio-Economic Research Center (LASER)" der Universität Erlangen Nürnberg einen internationalen wissenschaftlichen Workshop zum Thema "Vouchers, contracting-out and performance standards: Market mechanisms in active labor market policy". Ziel der Workshops war ein internationaler Erfahrungsaustausch zum Einsatz von Marktmechanismen in der AAMP. Zentrale Themen des Workshops waren die Fragen, ob die Einführung von Marktmechanismen zur Erfüllung ursprünglich öffentlich wahrgenommener Aufgaben zu einer Steigerung von Effizienz und Flexibilität führt und wie eine effiziente Leistungserbringung durch private Leistungserbringer sichergestellt werden kann. 

„Accountability efforts cannot be left to market choice“ (Carolyn Heinrich) 

Als Hauptredner des Workshops konnten Carolyn J. Heinrich (University of Wisconsin, Madison, USA) and Jeffrey Smith (University of Michigan, Ann Arbor, USA) als weltweit führende Experten gewonnen werden. In den USA wurden Marktmechanismen in der AAMP im Rahmen der Initiativen zu „Reinventing Government“ eingeführt. Carolyn Heinrich verwies auf erfolgreiche Beispiele des Einsatzes von Marktmechanismen in den USA, die mit Kostenersparnissen einhergingen. Sie betonte jedoch, dass eine funktionierende Leistungsmessung Grundvoraussetzung für den effektiven Einsatz von Marktmechanismen ist. Leistungsmessung und Leistungsstandards, beispielsweise in Form von Zertifizierung, müssen sicherstellen, dass die Ziele der AAMP durch die richtigen Anreize für private Leistungserbringer umgesetzt, sowie Fehlanreize und unerwünschte Mitnahmeeffekte minimiert werden. Carolyn Heinrich verwies diesbezüglich auf Negativbeispiele in den USA und betonte, dass die Verantwortung für die Leistungsmessung nicht dem Marktmechanismus überlassen werden kann.

 


"Performance measures are a very poor proxy for impacts“ (Jeffrey Smith)    

Jeffrey Smith /University of Michigan, USAJeffrey Smith / University of
Michigan

Jeffrey Smith stellte den systematischen Zusammenhang zwischen Leistungsmessung und Programmevaluationen her. Anhand von Beispielen aus Nordamerika machte er deutlich, dass eine kurzfristige Leistungsmessung, die sich an kurzfristig verfügbaren, aber im Sinne einer kausalen Programmevaluation möglicherweise ungeeigneten Indikatoren orientiert, zu Fehlsteuerungen führen kann. Fehlanreize in Form einer Bestenselektion können entstehen, wenn die Leistung anhand des Arbeitsmarkterfolgs der Programmteilnehmer nach Abschluss der Maßnahme gemessen wird, ohne dass ein angemessener Vergleichsmaßstab zu Grunde gelegt wird. Anreize für eine zu hohe Leistungserbringung entstehen, wenn die Entlohnung der Leistungserbringer alleine mit der Anzahl der Teilnehmer steigt. Die Messung der Kundenzufriedenheit kann zu Fehlanreizen führen, wenn Leistungserbringer Ressourcen aufwenden, um die Kundenzufriedenheit zu erhöhen, ohne dass dies etwas mit den eigentlichen Programmzielen zu tun hat. Die Leistungsmessung muss der Heterogenität der Programmteilnehmer und der Programmwirkungen angemessen Rechnung tragen. Jeffrey Smith betonte, dass kurzfristige Leistungskennziffern häufig nur ein sehr schlechter Maßstab für die Programmsteuerung sind. Die Leistungsmessung selbst müsse vielmehr einer kausalen Wirkungsanalyse unterzogen werden und die Steuerung der Marktmechanismen müsse sich an den Ergebnissen einer langfristigen kausalen Wirkungsanalyse orientieren.

„The evidence suggests that having the government retain some control improves outcomes“ (Burt Barnow) 

Im Rahmen eines kritischen Überblicks über den Einsatz von Gutscheinen in Weiterbildungsprogrammen in den USA zog Burt Barnow (Johns Hopkins University; USA) einige Lehren: Für den Einsatz von Gutscheinen lassen sich gute Gründe vorbringen, aber es ist wichtig, dass die Entscheidungsrechte über die Art der Weiterbildung und der Weiterbildungsanbieter bei staatlichen Stellen verbleiben. Die empirische Evidenz für die Wirksamkeit von Gutscheinen in der Weiterbildung ist gemischt; immerhin gibt es Hinweise darauf, dass die Programmteilnehmer die größere Wahlfreiheit schätzten. Bart Barnow betonte, dass bei der Förderung spezifischer Personengruppen genaue Vorgaben durch staatliche Stellen die Wirksamkeit des Gutscheins erhöhen. Der Vergabe eines Gutscheins sollten eine intensive Stärken- und Schwächen-Analyse und eine Beratung des Programmteilnehmers durch staatliche Stellen vorangehen, um die angemessene Weiterbildung festzulegen. Weiterhin ist die Qualität der gewählten Weiterbildungsanbieter zu überprüfen. 


„Agencies respond to enrolment incentives and the magnitude of the average response is large“ (Pascal Courty)

Alex Corra / University of Groningen, NiederlandeAlex Corra / University of Groningen,
Niederlande

Die weiteren Beiträge des Workshops behandelten spezifische Aspekte des Einsatzes von Markmechanismen in der AAMP. Pascal Courty (Europäisches Hochschulinstitut, Florenz, Italien) zeigte empirisch, dass sich das Problem der Bestenselektion im Hinblick auf beobachtete Eigenschaften durch finanzielle Anreize reduzieren lässt, wenn Weiterbildungsagenturen höhere finanzielle Zuwendungen für eine stärkere Teilnahme von Problemgruppen erhalten. Alex Corra (University of Groningen, Niederlande) befasste sich mit Auftragsvergabeprozessen niederländischer Kommunen an private Dritte, welche Vermittlungs- und Aktivierungsdienstleistungen erbringen sollen. Wichtige Dimensionen sind dabei die Flexibilität und die Effizienz der Aufgabenerfüllung.

„Incentive pay leads to more alignment, but also to self-selection!“ (Margaretha Buurman) 


Margaretha Buurman (Erasmus University Rotterdam, Niederlande) ging im Rahmen eines Prinzipal-Agenten Modells der Frage nach, inwieweit Entlohnungsformen einen Einfluss auf die Selbstselektion von Vermittlern in die Arbeitsverwaltung aufweisen. Altruistische Fallmanager arbeiten grundsätzlich für einen geringeren Lohn, müssen aber für die (bei ihnen nutzenmindernde) Vergabe von Sanktionen finanziell kompensiert werden. Die Einführung monetärer Anreize verändert insgesamt die Personalstruktur der Fallmanager und kann zu Spannungen führen.

Verschiedene Beiträge befassten sich mit dem Einsatz von Marktmechanismen in der AAMP in Deutschland. Thomas Kruppe (IAB, Nürnberg) analysierte die Selektivität bei der Nutzung von Bildungsgutscheinen in der Förderung der beruflichen Weiterbildung. Die Vergabe und Nutzung von Bildungsgutscheinen ist sehr heterogen. Insbesondere Personen ohne Bildungsabschlüsse sind bei den Empfängern unterrepräsentiert und lösen Bildscheine gleichzeitig mit einer geringeren Häufigkeit ein. 

 
Zhong Zhao (IZA, Bonn) untersuchte den Reformeffekt der Einführung von Bildungsgutscheinen und zerlegte diesen in einen Selektionseffekt und einen Effekt der Gutscheineinführung. Bei einem Vergleich der Teilnehmer und Nicht-Teilnehmer vor und nach der Reform zeigte sich überwiegend ein positiver Effekt der Gutscheineinführung auf die Beschäftigungswirkungen der Förderung. Die Veränderung der Teilnehmerselektion wies nahezu keinen Einfluss auf den Reformeffekt auf.

Sarah Bernhard (IAB, Nürnberg) untersuchte empirisch die Effektivität der Zuweisung an private Dienstleiter für erwerbsfähige Hilfebedürftige. Während sich für einige Personengruppen positive Beschäftigungswirkungen zeigten, ergab sich insbesondere für über 30 jährige Ostdeutsche, die erst seit kurzem arbeitslos waren, ein negativer Effekt. Kurt Berlinger (Bundesagentur für Arbeit, Nürnberg) erläuterte das Zertifizierungsverfahren für zugelassene Weiterbildungsanbieter im Rahmen der Förderung der beruflichen Weiterbildung. In einem zweistufigen Verfahren werden die Anbieter von privaten Fachkundigen Stellen zertifiziert. Die Fachkundigen Stellen werden von der Bundesagentur für Arbeit zertifiziert. Robert Völter (Bundesministerium der Finanzen, Berlin) behandelte Leistungstandards und –indikatoren bei dem Einsatz von Marktmechanismen in der AAMP in Deutschland und die anstehende Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente.

Der Workshop richtete sich explizit sowohl an Forscher als auch an interessierte Fachleute aus Verwaltung und Politik.

Das Programm des Workshops sowie die vorgetragenen Aufsätze finden sich unter:
https://www.iab.de/de/veranstaltungen/konferenzen-und-workshops-2008/vouchers.aspx

Verfasser des Berichtes: Bernd Fitzenberger, Thomas Kruppe, Gesine Stephan

 

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