Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung

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Spitzengespräch „Perspektiven der aktiven Arbeitsmarktpolitik“

Ein Spitzengespräch der besonderen Art hat das IAB am 21. Februar 2008 veranstaltet: Die drei Vorstände der Bundesagentur für Arbeit und die Spitzen der BA-Selbstverwaltung trafen auf die renommiertesten deutschsprachigen Forscher im Bereich mikroökonometrischer Arbeitsmarktforschung, um mit ihnen über die Konsequenzen der Forschungsergebnisse zur aktiven Arbeitsmarktpolitik zu diskutieren. Die Übersicht informiert über die Teilnehmerinnen und Teilnehmer.

Bei der fünfstündigen Veranstaltung hatten zunächst die Wissenschaftler Gelegenheit, in kurzen Statements ihre Positionen darzulegen. Einig waren sich alle, dass das Wissen über die individuellen Wirkungen von aktiver Arbeitsmarktpolitik in den letzten zehn Jahren im-mens zugenommen hat. Denn zum einen habe es erhebliche methodische Fortschritte in der Wissenschaft gegeben, so dass mit dem Kontrollgruppenansatz nun ein allgemein akzeptiertes Verfahren bereitstünde, um die Nettoeffekte von arbeitsmarktpolitischen Interventionen zu messen. Zum anderen gebe es nun einen auch im internationalen Vergleich nahezu optimalen Zugang zu den Prozessdaten der Bundesagentur für Arbeit, was den Einsatz von datenintensiven Evaluationsverfahren überhaupt erst möglich mache.

Weitgehende Einigkeit unter den Forschern bestand auch über die Bewertung der einzelnen Instrumentengruppen: Als gesichert dürfe gelten, dass die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) für nahezu alle Gruppen negative Eingliederungswirkungen auslösten und deshalb ihr Einsatz im SGB III so weit wie möglich zurückgefahren werden müsse. Ebenso übereinstimmend wurde diejenigen Instrumente als erfolgreich (bezogen auf die Eingliederung) eingestuft, die direkt auf den ersten Arbeitsmarkt zielen – wie die Eingliederungszuschüsse und die Hilfen zur Existenzgründung aus Arbeitslosigkeit. Ein uneindeutiges Bild ergebe sich demgegenüber bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung: Hier sind die positiven Wirkungen klein, einige Studien finden sogar negative Eingliederungseffekte. Ein Grund wurde in den unterschiedlichen Zeithorizonten und den unterschiedlichen Kontrollgruppenansätzen bei den Studien gesehen.

Weiteren Forschungsbedarf identifizierten die Forscher vor allem bei den Makrowirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik und bei den Vermittlungs- und Betreuungsprozessen, innerhalb derer die Maßnahmeteilnahmen ablaufen.

Kontrovers beantworteten die Forscher die Frage, ob ihre Befunde direkt zur Feinsteuerung innerhalb der BA genutzt werden könnten. Während einige dies grundsätzlich infrage stellten, hielten andere dies für vorstellbar – wenn ein Link zwischen kurz- und langfristigen Wirkungen gefunden würde. Einig waren sich aber alle, dass die Forschungsergebnisse in jedem Fall dazu ausreichten, um bestimmte politische Konsequenzen zu ziehen – beispielsweise bei der Verschlankung des Instrumentenkastens. Die Übersicht stellt die Präsentationen der Forscher, die ihren Statements zugrunde liegen, zusammen.

Im zweiten Teil der Veranstaltung folgten die Einschätzungen von BA-Vorständen und Selbstverwaltung. Zunächst wurde von Seiten der BA das System TrEffeR (Treatment Effects and PRediction) vorgestellt. Dies ist ein erster Ansatz, Forschungsergebnisse und -methoden für die Nutzung vor Ort in den Arbeitsagenturen aufzubereiten. Der Retrospektiv-Teil von TrEffeR mit Nettoeffekten für die einzelnen Maßnahmen, tief disaggregiert nach Maßnahmetyp und Personengruppe, steht in den Agenturen bereits zur Verfügung. An einem Targetingtool wird gegenwärtig gearbeitet.

Hier sind also durchaus Ansatzpunkte vorhanden, wie Forschungsergebnisse für die Steuerung übersetzt werden können. Dennoch sei es insbesondere für den BA-Vorstand interessant, welche Vorstellungen die Forscher entwickelt hätten, wie ihre Ergebnisse für die Steuerung genutzt werden sollten.

Auch nach Einschätzung des Vorstands und der Selbstverwaltung habe die Forschung in den letzten zehn Jahren erhebliche Fortschritte gemacht, was Aussagen zur Wirksamkeit der Instrumente angehe. Jedoch sei die Frage nach dem „warum“ der Wirkungen noch zu wenig beantwortet. Hier wären intensive Implementationsanalysen und Forschungen zu den Träger- und Vermittlereffekten hilfreich.

Ebenso unterbelichtet sei bisher die Forschung zu weiteren Zieldimensionen, etwa der Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, zur Frage der Zielgruppenadäquanz (was wirkt für wen) und zu den Makrowirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik.

Schließlich wurde auch die Frage gestellt, ob der Kontrollgruppenansatz für alle und für jede Frage anwendbar sei, oder ob sich die Forschung zu sehr auf diesen einen Ansatz verenge.

Hiermit war zugleich ein Einstieg in die Diskussion gefunden. Nach Einschätzung der Forscher ist der Kontrollgruppenansatz grundsätzlich konzeptionell für alle Fragen nutzbar und sinnvoll. Bei einigen Fragestellungen könne man aber die Kontrollgruppe zwar theoretisch definieren, es fehlten jedoch die notwendigen Daten, um das Kontrollgruppenkonzept auch empirisch umzusetzen. Dies gelte etwa bei der Evaluation von Pflichtleistungen wie der beruflichen Rehabilitation und wegen der noch zu kurzen Erwerbsbiographie bei Programmen für Jugendliche und junge Erwachsene.

Ein weiterer Diskussionspunkt war die Untersuchung weiterer Ziele der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Im Hinblick auf das Ziel „Beschäftigungsfähigkeit“ waren sich die Wissenschaftler zunächst einig, dass sich eine verbesserte Beschäftigungsfähigkeit langfristig in einer erhöhten Beschäftigungswahrscheinlichkeit niederschlagen müsse. Solle eine kurzfristige Messung erfolgen, so müsse die Politik zunächst auch genauer definieren, was unter Beschäftigungsfähigkeit verstanden werden solle. Erst dann könne die Wissenschaft sich an die Operationalisierung machen.

Gefragt danach, wie denn die Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Praxis konkret aussehen könnte, wurde von Seiten der Forscher vor allem auf die großen Chancen auf Wissensgewinnung hingewiesen, die es bei der Neueinführung von Arbeitsmarktprogrammen oder bei Reformen der Instrumente gebe. Wenn hier die Wissenschaft frühzeitig ins Boot geholt werde, etwa durch das Aufsetzen begleitender Beratungsprojekte, könne das Design von vornherein so gestaltet werden, dass eine valide Evaluation möglich sei.

Was die grundsätzliche Nutzung und Nutzbarmachung der Evaluationsergebnisse für das operative Geschäft der BA anging, so wurde abschließend darauf verwiesen, dass dazu auch innerhalb der Forschung eine gewisse Arbeitsteilung notwendig sei: Während die universitäre Forschung immer dann gut sei, wenn es darum ginge, inhaltlich und methodisch Neuland zu betreten, hätte die außeruniversitäre und Ressortforschung ihre besonderen Stärken in der Produktion anwendungsorientierter Forschungsergebnisse.

Insgesamt erwies sich die Diskussion für alle Seiten als sehr fruchtbar. Um über die Zusammenarbeit in Projekten hinaus im Gespräch zu bleiben, wurde am Ende vereinbart, das Spitzengespräch etwa im Jahresturnus fortzuführen. In der nächsten Runde sollen die bis dahin vorliegenden Ergebnisse von Implementationsstudien einbezogen werden, um dem „Warum“ der gemessenen Wirkungen besser auf die Spur zu kommen.

 

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